El día de ayer por fin se aprobó la ley de consulta previa.  Si no han tenido oportunidad de leerla, son apenas seis páginas y creo que vale la pena darse el tiempo.  Digo esto por dos razones.  Primero, porque es un total quiebre estructural en la forma como se harán las cosas en zonas alejadas del interior del país.  Segundo, porque es una norma que una buena parte de la población ha estado esperando por años.  Era, como dicen algunos dirigentes indígenas, una necesidad histórica.  Estoy totalmente de acuerdo con ellos.

Como es sabido, esta ley de consulta es una consecuencia en el Perú de que firmáramos el Convenio 169 de la OIT que dicta que si se va a tomar una decisión que altera el estilo de vida o afecta a comunidades indígenas, lo mínimo que tienes que hacer es consultarles lo que opinan al respecto, lo que pasa por explicarles qué es lo que va a pasar.  En contra a la creencia de muchos y del mensaje que manejaron algunos congresistas, no se trataba de un derecho a veto.  Es decir, sería una mala práctica imponerles una decisión desde el Estado a una comunidad después de haberles consultado y haber concluido que su opinión es adversa a lo que se va a hacer.  Según el Convenio 169, igual se podría hacer.  La diferencia es que por lo menos ahora hiciste el esfuerzo de explicárselo y preguntarles su posición al respecto.  Como veremos más abajo, la decisión final la toma el Estado.  No las comunidades, tampoco una empresa.

Pero a ver, vayamos por partes.

Primero.  Es importante que por fin se defina que esto es responsabilidad del Estado.  En la práctica lo que hemos tenido es que empresas lo hacen si es que se trata de algo que les concierne y no como obligación, sino como parte de la búsqueda de su licencia social.  Esta idea de que la empresa reemplaza al Estado para algunas cosas (poniendo luego proyectos de responsabilidad social de salud, de educación, etc., dependiendo de lo que ha salido en su consulta) no ha dado buenos resultados.  Pero ése es otro rollo.

Por otro lado, lo que queda definido es que también es responsabilidad del Estado informar a la comunidad sobre lo que está pasando.  Eso, espero, pasa también por derrumbar algunos prejuicios o mitos que se propagan con malas intenciones.  Nunca me voy a cansar de repetir el ejemplo de cierto valle en la sierra, en donde los campesinos se oponían a un proyecto de inversión porque "el agua va a llegar cansada" a regar.  En ese caso va a ser responsabilidad del Estado ir a explicarles que el agua no se cansa y se puede usar para más de una cosa.  Esto es positivo, porque hasta ahora las empresas han tenido que gastar de su dinero en trípticos y en talleres y demás para informar a la gente, lo que aún si lo hacen con la mayor de las objetividades, se presta para muchas sutilezas.  Si lo hace el Estado, habrá menos conflicto de interés en esa parte del proceso.

Además, queda definido que es el Estado el que decide qué se va a consultar.  Eso también es positivo.  No la empresa o la comunidad.  Digo esto, porque existe el riesgo de volvernos hiper-democráticos y consultar todo, lo que podría sonar bonito, pero puede paralizar a la economía y perjudicarnos a todos.

Segundo.  Al final queda claro que el proceso es para consultarles su posición con respecto a la decisión que se va a tomar.  No es para pedirles permiso.  No es para que tenga oportunidad de aplicar veto.  De hecho, este detalle se repite en más de una ocasión.  Me imagino varios dirigentes que en este momento deben estar despotricando por ello, pero ni modo.  Un país no puede funcionar si todos pueden bloquear decisiones inconvenientes.

Pero, cosa curiosa, la ley de consulta indica que el acuerdo llegado en la consulta es exigible judicialmente.  Me imagino que habrá miles de formas de darle la vuelta a esto, pero me parece importantísimo que se haya incluido, porque en muchas oportunidades el acuerdo al que se llega después de mucho esfuerzo es considerado un punto inicial para de adeveritas comenzar la negociación.  Y así no pueden funcionar proyectos de inversión a largo plazo.  A una minera no le puedes decir que ok, invierte si me pones escuela y qué sé yo, para después de dos años decirle que mentira, mejor no quiero que haya minería en este valle.

Tercero.  El primer problema que le encuentro tiene que ver con la duración del proceso.  La norma dice que se consultará antes de tomar la decisión, lo cual tiene sentido.  Pero si se trata de una concesión o de algo previo para que una empresa invierta en un proyecto, ¿qué incentivo tiene el órgano del Estado correspondiente para hacerlo pronto, de tal manera que la ventana de oportunidad no se le cierre a la empresa? ¿Habrá alguna especie de "silencio administrativo"? Si no pasa nada en un tiempo definido -digamos, tres meses-, ¿puede la empresa hacer algo al respecto? ¿Con quién se podrá quejar si es que el órgano en cuestión no se mueve porque no le viene en gana?

Todos sabemos que el Estado no es precisamente la bala más rápida del viejo oeste.  Por ejemplo, la inversión anunciada para construir un nuevo aeropuerto para Cusco en Chincheros, un proyecto que lleva años siendo anunciado.  Cada mes que pasa se está dejando de ganar millones de dólares para empresas medianas y pequeñas que se benefician del turismo. ¿Cuánto más demorará eso? Si se tuviese que hacer consulta previa sin incentivo alguno para apurarse, un par de años más. ¿Cómo? ¿Que la comunidad aledaña no es pueblo originario? Chess. ¿Ya se enteraron que se ha introducido el criterio de la auto-identificación como pueblo indígena? O sea, llevando el argumento al extremo, tú y tus vecinos pueden armar su junta vecinal y *sentirse* pueblo indígena. ¿Eso sería suficiente, entonces? Más abajo sigo con este punto específico.

Cuarto.  Otro problema.  La norma textualmente asume que la consulta se hace de buena fe y en un ámbito de confianza.  Lamentablemente es demasiado tarde para eso.  Muy por el contrario, hay inmensa desconfianza por ambas partes.  Hace poco una amiga que trabaja en una minera me comentó cómo una comunidad secuestró por dos semanas a dos sociólogos que habían ido a invitarlos a una reunión para explicarles un proyecto.  O sea, el paso previo al primer contacto... y ya tienen una reacción tan violenta y agresiva.  Eso no es buena fe.

Por el otro lado también hay mucha desconfianza, por el de las empresas.  Pero sobre eso se viene otro post la próxima semana, a menos que pase algo.

Esto es relevante, porque más abajo se menciona que el proceso debe ser flexible.  Esto también creo que es un error, porque hay intereses oportunistas de muchos bandos en varias ocasiones.  O sea, a estas alturas parece que ya está relativamente claro que la intención de expulsar a la minería formal de Puno es para que la minería informal se gane.  Al igual que en muchas ocasiones un abogado tiene la estrategia de patear un proceso legal al infinito, habrá gente que demora el proceso de consulta como sea para perjudicar a la otra parte.  El Estado, que es el todopoderoso en este proceso, según esta ley, no debe ser tan ingenuo como para ser lo suficientemente flexible y permitir esto.  Al contrario, debería manejar plazos específicos y rígidos. ¿Se definen plazos en la ley?

Pues no.  En otra parte menciona que los plazos deben ser "razonables". ¿Quién decide qué es razonable? Tomen otro ejemplo: Inambari.  Claro, que en el norte le estén comprando energía a Ecuador beneficia a un montón de personas y empresas, pero no es necesariamente lo que le conviene al Perú.  Teniendo la oportunidad de generar nuestra propia energía, no lo estamos haciendo por demorar ese proyecto.  Ahora que se convoque a un proceso de consulta, los que se están ganando con la situación actual podrían ver la forma de demorar eso a como dé lugar y así ganar un poco más de plata.  Al final, el que sale perdiendo es el Perú.  Por citar un ejemplo ficticio, por supuesto.

Más abajo se menciona que no se puede obligar a una comunidad a asistir a la consulta.  O sea, se puede iniciar el proceso, pero la comunidad puede tomar la decisión por acción o por inacción de no atender.  Genial, están en su derecho y el Estado no los puede obligar.  Pero no dice qué pasa en ese caso.  Dependiendo de lo que se defina en el reglamento para esos casos se podría abrir una pésima puerta para usarse como excusa para estirar el proceso eternamente.

Quinto.  Esta preocupación crece cuando uno lee que el "órgano técnico" que estará detrás de los procesos de consulta es Indepa.  Chévere con Indepa y su entendimiento de ese sector de la población que ha estado al margen del crecimiento económico por todo este tiempo, nadie cuestiona eso.  Pero ahora Indepa estará entre dos partes: Esos pueblos originarios y empresas.  Sabemos que entiende relativamente bien a los pueblos originarios.  La pregunta ahora es si entiende a la otra parte, a las empresas.  Queremos un proceso justo, tengo entendido.  No favorecer a una parte para corregir injusticias históricas cometidas por otros, ¿no es cierto? ¿A quiénes van a contratar como consultores para que expliquen a Indepa cómo funcionan los mercados internacionales, las ventanas de oportunidad de inversión, el análisis de los costos sociales perdidos por no invertir, etc.? ¿A Pablo de la Flor? ¿A Raimundo Morales? Ése va a ser un punto importante, porque es muy fácil mandarse un floro y al final llevarse de encuentro a los fundamentos de la economía de libre mercado, como se está comenzando a evidenciar estas semanas.

Entonces, ¿Indepa va a decidir qué es un "plazo razonable"? En su página web dice que el jefe de Indepa es Miguel de Loayza, que es el que queda del gobierno pasado. ¿Sabemos a quién ha nombrado o piensa nombrar el nuevo gobierno en ese puesto? Un nombramiento más que habrá que monitorear si es que eres vigilante.  Eso sí lo podrás hacer desde fuera del país, supongo.

Sexto. La ley define que las comunidades participan a través de organizaciones constituidas y registradas.  Ese punto también me parece bastante sutil.  Para empezar, ¿esas comunidades se deben constituir y registrar por iniciativa de quién? O sea, si quiero invertir en un valle en el que afecto a un pueblo y debo pasar por un proceso de consulta para obtener el permiso correspondiente, pero este pueblo nunca tuvo la intención de registrarse como una comunidad nativa... ¿Debe ser Indepa el que se les acerca y les explique primero la necesidad de estar registrados? ¿Cuánto va a durar eso? Ahí se establece otra oportunidad para demorar el proceso por unos mesesitos más.

Además, Indepa debe estar en posición de poder decirle a una comunidad que no.  Tomen en cuenta que con los poderes que se están definiendo, ahora todos van a querer ser comunidad indígena.  Entonces, ¿quién va a ser el guardián de esto? ¿Indepa misma? ¿Una institución que tiene como una de sus funciones la "promoción, defensa, investigación y afirmación de los derechos y desarrollo con identidad de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano"? ¿Todos los pueblos andinos, amazónicos y afroperuanos tendrán la posibilidad de demorar proyectos de inversión? ¿Por qué las juntas vecinales no?

Esto lo digo porque la ley deja criterios demasiado subjetivos para poderse considerar pueblo indígena.  Esto hace suponer que el proceso de selección de quién es pueblo indígena realmente y quién no será caso por caso.  Esto, a su vez, no solamente hace que todo demore mucho más, sino que se introduzca el oportunismo, lo que a su vez luego lleva a corrupción.  O en su defecto, formas de populismo.  Esto tiene que estar especificado en un reglamento que esperemos salga pronto.

Tengamos en cuenta el ejemplo de Bolivia.  Por querer incluir a todos ahora se encuentran entrampados, al punto en el que Evo Morales, gran campeón de las causas indígenas bolivianas, está teniendo que enfrentárseles.  Esto no tiene por qué ser perjudicial para nadie si se hace bien.

Sétimo.  Me parece excelente que en la ley quede escrito que la consulta tiene que ser en el idioma del pueblo indígena en cuestión.  Suena a detalle tonto, pero no lo es, tomando en cuenta el historial que tiene el Perú de malas iniciativas para incorporar a los pueblos originarios a la economía formal.  A ver si así se le da un poco más de respeto y atención a la cultura misma de las comunidades indígenas de las que estamos hablando.

Actualización 26/08/2011: En twitter me hacen notar que la versión de la ley que cuelgo no es la que realmente se aprobó en el Congreso.  En este otro enlace está completa, con disposiciones complementarias que se bajan algunos de los puntos que expongo aquí.